Syarief Makhya

Staf pengajar Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIP Universitas Lampung

Pengamatan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah, baik di kabupaten/kota atau di provinsi, ternyata tidak cukup bermodalkan dukungan politik saja. Kepala daerah yang dipilih langsung rakyat, secara politis memiliki dukungan dan legitimasi kuat dari rakyat, tetapi tidak otomatis kemudian memiliki kemampuan mengelola pemerintahan dengan baik.

Dalam beberapa bulan terakhir ini, misalnya, kita masih menemukan sejumlah persoalan dalam proses penyelenggaraan pemerintahan daerah yang tidak bisa diatasi secara efektif, semisal proses penyusunan RAPBD yang bermasalah, praktek korupsi yang berkelanjutan, konflik kelembagaan pemerintahan yang berkepanjangan, pelayanan publik yang kian memburuk, jumlah angka kemiskinan yang masih tinggi, masalah gizi buruk yang belum teratasi, dan sebagainya.

Kondisi ini cukup rawan karena jika cenderung tambah memburuk, kepercayaan rakyat terhadap pemerintah lama-kelamaan lenyap dan ketegangan baru antara pemerintah dan masyarakat bisa terjadi setiap saat. Jadi, dengan perkataan lain, kita bisa memiliki pemerintahan yang absah, tetapi begitu terjadi masalah-masalah yang tidak kunjung selesai, bukan tidak mungkin kita bisa menyaksikan proses delegitimasi yang berlangsung amat cepat.

Upaya memperbaiki kinerja pemerintah dicoba diajukan dengan mewacanakan konsep good governance, reinventing government, model pemerintahan partisipatif, dan sejumlah konsep lain sempat ditawarkan. Namun, konsep itu hanya sebatas wacana; tidak ada niatan sama sekali untuk mengubah kepemerintahan baik. Kepala daerah yang dipilih langsung rakyat sama tidak lagi menampilkan sosok yang berpihak kepada rakyat.

Janji kampanye yang mereka sampaikan sama sekali tidak dicoba direalisasikan dalam berbagai kebijakan pemerintah. Pertanyaan yang hendak didiskusikan, mengapa pemerintah cenderung tidak berdaya untuk bisa memecahkan persoalan publik.

Bukankah dengan otonomi, pemerintah daerah cukup memiliki kewenangan yang memadai untuk mengelola pemerintahan secara efektif? Namun, realitas kepemerintahan menampakkan kinerja yang buruk.

Padahal, tuntutan politik yang berkembang pada era demokratisasi sekarang ini menunjukkan kinerja pemerintah yang makin baik merupakan salah satu tolok ukur bagi legitimasi kredibilitas dan sekaligus kapasitas politik pemerintah. Sayang, tuntutan politik ini hingga sekarang tidak bisa diwujudkan negara, melalui birokrasi pemerintah.

Kapasitas Pemerintahan

Pengamatan selama pemberlakuan pelaksanaan otonomi daerah yang berlangsung enam tahun ini menunjukkan sekalipun daerah diberi kewenangan yang memadai dengan dukukungan legitimasi politik yang memadai dari DPRD dan rakyat, ternyata tidak memiliki kemampuan yang efektif mengelola pemerintahan. Ukuran kapasitas ini bisa dilihat dari kegagalan pemerintah daerah (pemda) dalam memecahkan berbagai persoalan publik.

Persoalan dasar yang dihadapi bukan pada keterbatasan dukungan anggaran, kewenangan atau sumber daya manusia yang kurang memadai, tetapi pada persoalan dasar yang sejauh ini subtansinya sama dengan pemerintahan pada era Orde Baru, yaitu masih dominannya birokrasi sebagai agen tunggal dalam mengelola berbagai pelayanan publik.

Oleh sebab itu, yang terjadi sekarang pemda bukan kekurangan dana untuk mengelola pembangunan, tapi dana APBD masih menjadi rebutan kepentingan para pejabat birokrasi pemda dan para anggota DPRD yang berakibat kepentingan untuk memperbaiki kesejahteraan masyarakat menjadi terabaikan. Bambang Eka Wijaya dalam tulisan Buras (Lampost, 3-3), mengatakan, “Menggambarkan sebagai fenomena birokrasi kebatinan. Birokrasi pemerintahan bukan tidak berani bicara karena akibat tekanan politik, tapi juga karena tidak menguasai bidang tugasnya. Birokrasi juga hanya dijadikan sekadar alat bagi kepentingan politik bagi para pejabat pemda”.

Pencerminan perilaku tersebut bisa kita lihat dari alokasi dana APBD yang peruntukannya berlomba-lomba menampakkan kemewahan, semisal, jumlah anggaran untuk pembelian kendaraan dinas yang memakan dana miliaran rupiah, fasilitas untuk sewa rumah anggota DPRD yang tidak wajar dan cenderung mengada-ada.

Dana APBD juga dipakai untuk kepentingan politis, seperti untuk pengalokasian dana untuk pos bantuan dengan jumlah ratusan milyar tanpa didukung standardisasi yang jelas, sehingga alokasi anggaran tidak jelas sasaran dan tujuannya, kecuali sekedar dijadikan alat bargaining dan pencarian dukungan politik bagi rezim penguasa daerah.

Fungsi APBD untuk melaukan fungsi alokasi, distribusi dan stabilitas anggaran tidak jelas bakal terbawa ke arah mana. Dengan demikian, kebijaksanaan-kebijaksanaan yang akan diambil pun akan sulit untuk diperkirakan tingkat keberhasilannya pada level implementasi.

Salah satu teori governance, yaitu sociocybernetics approach (Rhodes, 1996). menjadi relevan untuk dipertimbangkan dalam menjelaskan pencerminan pemerintahan daerah yang tidak berdaya. Inti pendekatan ini ialah sejalan dengan pesatnya perkembangan masyarakat dan kian kompleksnya isu yang harus segera diputuskan, beragamnya institusi pemerintah serta kekuatan masyarakat madani (civil society) yang berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan (policy making), hasil akhir (outcome) yang memuaskan dari kebijakan publik tidak mungkin dicapai jika hanya mengandalkan sektor pemerintah.

Kebijakan publik yang efektif dari sudut pandang teori governance adalah produk sinergi interaksional dari beragam aktor atau institusi (flat Rhodes, 1996; Stoker, 1998-Kazaneigil, 1998; Dowbor, 1998, dalam Wahab, 1999).

Sudut teori governance, sebenarnya mencerminkan gugatan terhadap kesahihan, keabsahan, serta peran sentral yang selama ini dinikmati negara dalam penyediaan dan pengalokasian berbagai bentuk pelayanan dasar (basic services). Sebab, kendati negara masih diharapkan memainkan peran tradisionalnya dalam menyediakan berbagai bentuk pelayanan dasar kepada rakyatnya, entah itu di bidang informasi, pendidikan, pangan, kesehatan masyarakat, keamanan/keselamatan komunitas, infrastruktur, dan lain sebagainya, sejauh menyangkut pilihan-pilihan politik (political choices) mengenai bentuk peran dan strategi implementasinya haruslah makin efektif.

Para pakar teori Governance membuktikan bahwa negara/pemerintah kini tidak lagi diyakini sebagai satu-satunya institusi/aktor yang mampu secara efisien, ekonomis, dan adil menyediakan berbagai bentuk pelayanan tadi (Rhodes, 1996; Stoker, 1998; Eaiden, 1999). Sebab itu, dipandang dari perspektif teori ini tidaklah beralasan jika proses perumusan dan implementasi kebijakan dalam beragam pelayanan publik itu harus selalu didesain pemerintah sendiri, menurut selera pemerintah dan dikendalikan melalui lewat mekanisme politik-birokrasi (direct service provision) (Wahab, 1999).

Dalam tiga tahun terakhir ini, para aktivis LSM dan akademisi yang kritis sering mengingatkan agar peran pemerintah daerah dikurangi dan sudah saatnya aktor-aktor di luar pemerintah dilibatkan proses pembuatan, implementasi, dan evaluasi kebijakan. Upaya itu pernah dilakukan berkali-kali dan pemda perlu segera membuat peraturan daerah (perda) partisipasi dan transparansi pemerintahan.

Ketika rancangan peraturan daerah (raperda) ini diajukan di Kabupaten Tanggamus, Kota Bandar Lampung, Lampung Timur, dan Kota Metro, mereka menolak dengan alasan belum siap melaksanakan. Bahkan, penolakan itu juga karena para pejabat pemda takut dan khawatir kalau kebiasaan mereka selama ini terbuka oleh masyarakat dan terjerat kasus tindak korupsi.

Pemerintah Masa Depan

Keinginan mengubah kepemerintahan yang baik masih menjadi impian. Perubahan politik yang berlangsung selama tujuh tahun ini ternyata tidak berkorelasi dengan terjadinya kemampuan dalam mengelola administrasi pemerintahan yang baik. Perubahan kepemerintahan hanya berbuah struktur, tetapi tidak mengubah perilaku aktor pemerintahan. Oleh sebab itu, perlu merevitalisasikan kapasitas politik (political capacity) pemerintah daerah agar dalam proses penyelenggaraan pemerintahan berbagai perencanaan kebijakan publik daerah, termasuk kemampuan mereka merumuskan visi, tujuan, dan strategi alternatif yang efektif berdasar pada skala prioritas, bisa melibatkan berbagai pihak (stake holders).

Pemerintah daerah masa depan jelas membutuhkan kemampuan birokrat-birokrat daerah yang inovatif yang bisa memecahkan problema publik dan mampu mengimplementasikan program-program pelayanan publik secara kreatif seraya terus mencari solusi baru secara efisien. Oleh sebab itu, perlu segera meninggalkan tradisi pemerintahan daerah yang tidak terbuka menerima gagasan orang lain dan cenderung dimonopoli birokrasi pemerintah daerah harus dibuang jauh-jauh.